Парадокс закона: новая идея о детских садах хуже старой

В начале этого года вступило в действие новое Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, которое существенно влияет на положение дел с доступностью для детей бесплатного дошкольного образования в муниципальных детских садах. На деле меры, которые были призваны сократить очередь в детские сады, привела к отрицательному результату. Чиновники рапортуют о успешных результатах и увеличении мест, а родители возмущаются все больше. Почему? Причина в том, что на деле взамен улучшения положения с дошкольным образованием ситуация стала еще хуже. 

Дошкольное образование является частью образования и Конституцией России каждый наделен правом на это общественное благо. Там же установлено, что это благо является общедоступным и бесплатным в муниципальных учреждениях. Другими словами, для того, чтобы воспользоваться детским садом необходимо всего лишь написать заявление его учредителю. А поскольку дошкольное образование – общедоступно, твоему ребенку обязаны выделить место в разумные сроки.

Зачем нужно бесплатное дошкольное образование и почему активные родители так последовательно, путем голодовоки пикетов, обращений в прокуратуру и суды отстаивают права каждого дошкольника?

Каждый из нас отлично знает, что, отдавая ребенка в детский сад, мама может спокойно устраиваться на работу. Однако мало кому известно, что это закреплено законодательно. Статья 27 Европейской социальной хартии (подписана Россией) устанавливает, что все родители, работающие или желающие поступить на работу, имеют на это право, не подвергаясь дискриминации и по возможности без создания конфликта между своими трудовыми и семейными обязанностями. Та же норма установлена и в документе "Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении", утвержденном Постановлением Правительства РФ в 2008 году. Различные режимы пребывания в группах детского сада – от 3 часов до круглосуточного, – установленные этим положением, как раз и были направлены на исполнение упомянутых установлений Конституции, Европейской социальной хартии и Конвенции МОТ: государство присматривает за детьми и обучает их, пока родители на работе (или не ходят на работу, что также возможно).

Под образованием в Законе "Об образовании" понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Таким образом, предназначение муниципальных детских садов – помощь семьям (по заявлению родителей) в образовании, оздоровлении детей дошкольного возраста от 2 месяцев до 7 лет, присмотре и уходе за ними, которая предоставляется профессиональными педагогами и организуется в разумные сроки с момента обращения родителя (законного представителя) ребенка к учредителю муниципального дошкольного образовательного учреждения.

Причем предоставляется эта помощь с обязательным учетом продолжительности рабочего дня родителей: неработающей маме –  группа кратковременного пребывания, работающей 8 часов – группа полного дня (10-12 часов). Так должно быть.

Из-за спада рождаемости в 1990-х годах, очень долго в России шла распродажа зданий детских садов. В общей сложности была продана или передана другим ведомствам половина этих зданий (данные Федеральной службы Госстатистики). А после принятия «закона о материнском капитале» и ряда других мер, пошел рост рождаемости, начиная с 2007 года нехватка детских садов стала наиболее ощутимой.

Власти твердили, что на детские сады у них нет денег. Очень спорное утверждение. Родители вполне закономерно задались вопросом: почему у властей есть деньги на олимпиады, саммиты и чемпионаты мира по футболу, а на детские сады – нет? Потому что если проанализировать ситуацию в большинстве субъектов Российской Федерации к 15 декабря 2011 года (данные Роспотребнадзора), то мы увидим:

Московская область – 114 000 стоящих в очереди детей. Самарская область – 110 000 (46,6% от всех детей-дошкольников в субъекте!). Красноярский край – 102 000 (41,8%!). Краснодарский край – 99 000. Башкортостан – 69 000.

Но количественные показатели стоящих в очереди – еще не все. Средняя зарплата в большинстве субъектов РФ не превышает 20 000 рублей, услуги частных преподавателей – от 15 000 рублей в месяц. То есть если в семье из трех человек работает один папа, то он должен зарабатывать в таком случае минимум 40000 рублей в месяц. По данным Российского статистического ежегодника, доход более 20 000 рублей в месяц имеет лишь 20% работающего населения страны. То есть, строго говоря, остальные минимум 80% населения должны стоять в очередях. Между тем,  Роспотребнадзор заявляет следующие данные «не нуждающихся» в бесплатных детских садах»: Курская область – 56,1% (49 262 чел.), Ростовская область – 55% (204 504 чел.), Калужская область – 52,6% (40 310 чел.). А всего в качестве «не нуждающихся» в детских садах более 20% от всех своих детей называло… 76 из 89 субъектов Российской Федерации, причем 42 из них таковыми называло 30% детей и более! В количественном значении – 3,5 миллиона детей – и это к почти 2 миллионам стоящих в очереди! Другими словами, проблему старались не замечать.

После многочисленных голодовок, обращений во все инстанции, пикетов и митингов родителей проблема была наконец признана на самом высшем уровне. Местные органы власти и самоуправления были просто вынуждены принимать некие программы по выходу из кризиса. Федеральные власти решили им помочь.

На 15 декабря 2010 года, Типовым положением о ДОУ и Санитарными нормами и правилами для ДОУ (СанПиН) устанавливались довольно жесткие условия работы детских садов. Предельное количество детей в группах было строго регламентировано, сад не мог самостоятельно устанавливать режимы пребывания детей в группах.
Первыми были упрощены санпины. Норма количества детей в группе не просто была уменьшена на 25%, но теперь рассчитывалась исходя из общей площади, даже заставленной кроватками и другой мебелью.

Получалось, что игровая общей площадью 50 кв.м, заставленная кроватями на 20 кв. м, могла теперь принять 25 четырехлеток вместо 15 (лично я видел такие группы).

Кроме того, дозволялось в игровой одновременно делать и спальню. При этом количество воспитателей не увеличивалось. За счет такого «рационального использования помещений» за последующий год была дополнительно, сверх обычного устроена четверть стоящих в очереди детей (в Московской области, например, около 30 000). Минусы такого подхода очевидны (родителии Общественная палата России немедленно забили тревогу, но власти не отреагировали): каждому конкретному ребенку воспитатель стал уделять меньше времени, об индивидуальном подходе пришлось забыть, воспитатели на фоне низких зарплат и увеличивающегося объема работы уходят из детских садов. Знаменитое «уплотнение» дало свои результаты: дошкольное образование стало еще менее доступно, чем раньше. При этом новые санпины противоречили прежнему Типовому положению о ДОУ, что признала и прокуратура, но ничего не сделала для исправления ситуации.

Следующим шагом стала инициативапровластной партии «Единая Россия» возврата зданий детских садов, используемых не по назначению. Инициатива имела определенный успех, последняя цифра, озвученная партийцами, была 7000 возвращенных зданий (из 42600, утерянных муниципалитетами), при этом не известно о случаях возврата бывших садиков, занимаемых правоохранительными органами и судами. Впрочем, статистические органы пока такую информацию не опубликовали.

Измененные санпины подтолкнули частных предпринимателей к организации частных детских садов и «центров развития». Однако условия лицензирования были жесткими, и несмотря на усилия властей, бизнес в таких условиях шел на инвестиции неохотно. Складывалось впечатление, что власти гораздо охотнее переложили бы на плечи частных лиц организацию предоставления дошкольного образования.

В этих условиях власти крайне неохотно тратили деньги в развитие и тем более строительство детских садов: введение мест в новых зданиях детсадов занимало в приоритетах второе место после действий по уплотнению детсадовских групп, а зачастую в новых детских садах группы пустовали. Муниципалитеты не могли найти желающих работать воспитателями за 4600 рублей в месяц. При этом расчет одного места на ребенка при возведении нового ДОУ стоило в крупных городах, как правило, более 1 млн. рублей, хотя в Челябинской, например, области, места строили за 500 тысяч…

Очередное изменение регулирующего нормативного акта – теперь уже Типового положения – 18 января этого года позволяет смягчить проблему очередей, но вновь усложняет проблему доступности образования. Теперь в структуру детского сада «при необходимости» могут быть введены группы присмотра и ухода за детьми, а также семейные дошкольные группы, детский сад вправе самостоятельно устанавливать, в каком режиме длительности пребывания будут работать группы, а государственная аккредитация дошкольных учреждений отменена – оставлено только лицензирование.

Это означает, что детский сад будет самостоятельно устанавливать длительность пребывания в нем детей и рассматривать саму необходимость образовательной деятельности (получается, что образовательное учреждение теоретически может и не вести образовательную деятельность), и при худшем для родителей развитии событий директор садика может сделать вместо каждой группы полного дня 3-4 группы кратковременного пребывания. 

Идея внедрения групп присмотра и ухода непонятна. Зачем вводить такие группы в образовательном учреждении? Если посмотреть на этот вопрос с точки зрения экономии средств бюджетов, ситуация прояснится. 

Группа присмотра и ухода не является образовательной, поэтому туда не нужно нанимать воспитателей с педагогическим образованием.

Поэтому достаточно принять молодых мам или пенсионерок и платить минимальную зарплату. Местный бюджет будет освобожден от необходимости закупать игрушки и «аудиовизуальные» средства обучения в такие группы – это будет сделано в той или иной степени за счет родителей и других «спонсоров». А «необходимость», при которой детский сад сможет организовать такие группы, тоже ясна: а) «по многочисленным просьбам родителей», б) «в связи с нехваткой педагогических кадров». В случае увольнения квалифицированного воспитателя образовательную группу можно переделать в группу присмотра и ухода.

Вследствие такого изменения Типового положения упадет востребованность в профессиональных педагогах дошкольного образования, а доступность дошкольного образования, очевидно, станет еще меньшей. 

Эпилог. Из интервью  Ирины Боковой, генерального директора ЮНЕСКО«Российской газете» (2010):

– Первые пять лет жизни ребенка – это лучшее время, чтобы направить его развитие по правильному пути. Нищета, недоедание и безграмотность родителей обрекают миллионы детей на лишения.

Не только правильно, но и разумно было бы устранять эти проблемы в самом начале, обеспечивая детям нормальные условия для роста и развития. Немногие сегодня сознают, насколько разрушительными оказываются последствия, к которым может привести лишение детей младшего возраста надлежащего воспитания. Возможно, все еще сохраняется вера в то, что малообеспеченные дети, попав в школу, догонят в развитии своих сверстников. Конечно, школа и преподаватели могут изменить ситуацию, однако горький опыт детства неизбежно оставляет неизлечимые шрамы.

(...) Изменить это положение поможет воспитание и образование детей младшего возраста. Качественные дошкольные образовательные учреждения создают для детей атмосферу, которая позволяет им развивать социальные, поведенческие и общие познавательные навыки, важные для подготовки к школе и дальнейшей жизни. В условиях финансовых трудностей, которые испытывают сегодня многие страны, министерства финансов, вряд ли с радостью встретят предложения об увеличении вложений в воспитание детей младшего возраста - и это вполне понятно. Однако недостаточные инвестиции в раннее детство - это ложный путь экономии.

Когда дети обучаются по качественным программам дошкольного воспитания, они с большей вероятностью будут успешны в учебе и приобретут такие навыки, которые обеспечат им более высокий уровень заработной платы, а значит - развитие экономики и рост занятости. По оценкам одного из лауреатов Нобелевской премии по экономике Джеймса Хекмана, на один доллар, вложенный государством в программы раннего воспитания, приходится восемь долларов прибыли. Фактически, если говорить языком экономики, то инвестиции в воспитание детей младшего возраста дают более высокую прибыль, чем вложения в профессионально-техническое и даже университетское образование. Вопрос, который на самом деле должны задать себе министры финансов, глядя на эти показатели, мог бы звучать так: а может ли их страна позволить себе не делать подобных вложений.

Главной целью всех программ для детей младшего возраста является всеобщий охват. К сожалению, мы продвигаемся к достижению этой цели слишком медленно и слишком неравномерно. Исследования ЮНЕСКО показывают, что во многих странах у детей из благополучных семей в десять раз больше возможностей получить доступ к дошкольному воспитанию, чему у их неблагополучных сверстников. При этом именно бедные слои населения больше всего нуждаются в поддержке, и именно они могли бы получить наибольшую пользу от вложений в воспитание и образование детей младшего возраста.